山東：實施"財政PPP"項目 公共利益是最終落腳點

　　原標題：觀瀾|實施“財政PPP”項目，公共利益和民生需求是最終落腳點

　　近日，山東財政PPP項目采風活動引發社會關注。9月9日到9月11日，記者先后到淄博、煙臺、威海等地，實地采訪了一些財政PPP項目。

　　財政部PPP中心8月初發布的上半年年報顯示，山東省是推廣PPP模式大省，2014年以來，累計開工項目投資額，山東以4119億元居全國第2位，僅次于云南。

　　PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡稱，中文直譯為“公私合伙制”，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。PPP包含BOT、TOT、DBFO等多種模式，政府與社會主體是“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。

　　實施“財政PPP”項目的好處主要體現在三方面：一是減輕財政支出負擔，同時間接減輕了納稅人壓力。二是能夠充分滿足人們對社會公共產品的需求，解決急需的民生問題。三是能夠盤活社會資本。

　　記者觀察認為，財政PPP雖然好處很多，但落腳點還是公共利益和民生需求。盡管PPP項目的推出，是考慮到各地財政資金不足的問題，而且也必須讓合作主體有錢賺才有可能持續運作下去，但判定一個PPP項目的最終標準，還是看這個項目是否真正滿足了公共利益和民生需求，否則PPP就變成了單純的融資手段和讓企業賺錢的工具，失去目的性。因此，政府PPP項目從立項到運作，都必須把公共利益和民生需求放在第一位來考慮。

　　我們從國內和山東PPP項目發展方向來看，項目也主要集中在與公共利益和民生需求比較密切的領域。財政部數據顯示，今年二季度，凈增開工項目的地區山東以1875億居全國第2，其中在消費領域基本公共服務項目（文化、旅游、體育、健康（即醫療衛生）、養老、教育），山東以1598億元居全國第一，落地項目投資額以984億元排名第一；在污染防治與綠色低碳項目方面，山東以4638億元居全國第一，落地項目投資額以3237億元排名第一。

　　以山東小清河復航工程為例，今年6月，山東省政府批復同意《小清河復航工程PPP項目合同》，這是山東省省級第一個PPP項目，山東省水運建設史上第一個一次性投資超百億元的項目。如果采用傳統政府投資模式，山東需在3年建設期年均支出45億元，如今可節約項目全生命周期成本15億元，有效緩解了政府當期籌資壓力，節省了財政支出。小清河2022年復航后，沿岸設眾多河港，從濟南可以直接坐船出海，將為促進魯北區域經濟社會發展注入新動能。

　　再如，威海市文登區長期遭受垃圾困擾。文登的垃圾山位于該區張家產鎮崔家營村村北，日曬雨淋，氣味難聞，而建一個日處理垃圾1000噸的焚燒發電廠，需要投資5億元人民幣以上，對縣級財政來說負擔很重。2017年，威海市文登區住建局與上海環境集團股份有限公司簽署了垃圾焚燒項目特許權協議，特許期為30年，上海環境集團公司投資5.1億元，建設日處理規模為1050噸的城市生活垃圾焚燒發電廠，預計將于今年10月運營。

　　據國家統計局數據，2018年我國人均GDP為9769美元，有望在2022年進入高收入國家。隨著城市化進程的加快，我國大中型城市的人口密度不斷增加，環保問題、基礎設施問題、公用事業和社會事業不足的問題，日益突出。收入提高的人民群眾渴望獲得更加便捷、舒適、環保、衛生的生活，這就需要加大社會公共產品的供給側改革，PPP項目有效解決了資金困難，為滿足公共利益和民生需求提供了可行路徑。

　　但從國內財政PPP發展實踐來看，一些PPP項目運作也出現一些“偏差“。國家財政部數據顯示，2017年12月至2018年3月末，財政部綜合信息平臺已累計清理管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。

　　之所以清理PPP項目，是因為一些地方借“假PPP項目”融資。一些地方政府通過明股實債、承諾回購社會資本方的投資本金、承諾最低收益等方式借PPP模式變相舉債，增加了地方政府債務風險。一些地方還以PPP名義立項來套取公共財政資金。據財政部信息，2016年，在各地上報財政部的9283個PPP項目中，經過審核后，只有6997個項目被納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫，2286個沒有通過審核的PPP項目，業內稱之為假PPP項目，是以PPP名義立項來套取公共財政資金的行為，這就背離了公共利益和民生需求的目的。

　　記者觀察認為，讓“財政PPP”運作真正符合公共利益和民生需求，需要注意三個方面：

　　一是加強源頭控制，嚴格APP項目入庫門檻，篩選好項目，強化資本金管理。財政APP項目，上報項目方要自覺，講誠信，同時要建立地方政府PPP信用系統，對“假PPP”所在地方政府予以通報批評，對前期手續不全、風險分配不合理、績效機制未建立、違法違規變相融資等問題項目一律不準入庫。

　　二是要給PPP模式提供穩定的法律環境，對政府行為要有基于法律的信用約束。PPP項目運作是新生事物，需要有規則制約。政府在PPP項目合作中處于強勢地位，要加快PPP立法建設，健全地方政府與社會資本合作過程中平等協商、契約合作、公開透明的體制機制，嚴格約束政府行為，保障各種資本投資PPP項目的長期合法權益。在立法機關立法制定PPP市場秩序時，應明確規定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行使各自職責，盡可能避免在規則制定上把政府放置在不容挑戰的主導地位，進而削弱社會資本的參與熱情。特別要注意營造公平競爭環境，解決民營企業參與PPP項目難的問題。

　　三是重點防范利益輸送，注意內外嚴格的監管和制衡。PPP項目是政府出特許經營權，合作主體出錢；或者是政府既出權，也出少部分的錢。在這種情況下，如果政府既出權，又出錢，最后卻是那些只是象征性地出了點錢的合作主體賺大頭，這就很容易發生利益輸送等腐敗問題。PPP項目理想運作狀態，應該是內外嚴格的監管和制衡。（周學澤）

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