國辦印發《意見》 要求穩定生豬生產

　　2016年12月8日，江西南昌一養豬場內，相關技術人員向養殖戶傳授科學喂養技術。

記者 侯少卿 攝

　　針對當前豬肉市場供應和豬價的波動情況，國務院辦公廳9月6日發布《關于穩定生豬生產促進轉型升級的意見》(簡稱《意見》)，在總計23項措施中，提出6項穩定當前生豬生產措施：促進生產加快恢復，規范禁養區劃定與管理，保障種豬、仔豬及生豬產品有序調運，持續加強非洲豬瘟防控，加強生豬產銷監測，完善市場調控機制。

　　《意見》明確，各省（區、市）政府對本地區穩定生豬生產、保障市場供應工作負總責，主要負責人是第一責任人。

　　不得對養殖和屠宰企業盲目抽貸、斷貸

　　《意見》要求，各地區認真執行《緩解生豬市場價格周期性波動調控預案》，合理把握凍豬肉儲備投放節奏和力度，多渠道供應銷售豬肉，確保重要節假日豬肉市場有效供應，保持豬肉價格在合理范圍。

　　對于穩定當前生豬生產，促進生產加快恢復，《意見》提出了多項補貼、補助措施，并鼓勵地方結合實際加大生豬生產扶持力度。尤其是銀行業金融機構，要積極支持生豬產業發展，不得對養豬場（戶）和屠宰加工企業盲目限貸、抽貸、斷貸。

　　在完善生豬政策性保險的同時，《意見》提出，鼓勵地方繼續開展并擴大生豬價格保險試點，并創新金融信貸產品，探索將土地經營權、養殖圈舍、大型養殖機械等納入抵質押物范圍。

　　非洲豬瘟強制撲殺補助金改半年結算

　　對于禁養區劃定與管理，《意見》提出，除飲用水水源保護區，風景名勝區，自然保護區的核心區和緩沖區，城鎮居民區，文化教育科學研究區等人口集中區域以及法律法規規定的其他禁止養殖區域之外，不得超范圍劃定禁養區。對超越法律法規規定范圍劃定的禁養區，各地區立即進行調整。

　　在保障種豬、仔豬及生豬產品有序調運方面，《意見》要求，將仔豬及冷鮮豬肉納入鮮活農產品運輸“綠色通道”政策范圍。2020年6月30日前，對整車合法運輸種豬及冷凍豬肉的車輛，免收車輛通行費。

　　對于非洲豬瘟強制撲殺補助政策，《意見》要求加快補助資金發放，由現行按年度結算調整為每半年結算發放一次。

　　《意見》要求加快非洲豬瘟疫苗研發，統籌做好非洲豬瘟以及口蹄疫、豬瘟、高致病性豬藍耳病等重大動物疫病防控工作。

　　鼓勵農戶穩步擴大養殖規模

　　在加快構建現代養殖體系方面，《意見》提出，對新建、改擴建的養豬場（戶）簡化程序、加快審批。

　　《意見》還要求積極帶動中小養豬場（戶）發展。鼓勵有意愿的農戶穩步擴大養殖規模。各地區要幫助中小養豬場（戶）提高生產經營管理水平。對散養農戶要加強指導幫扶，不得以行政手段強行清退。

　　在用地方面，《意見》要求，各地區在編制國土空間規劃時，合理安排新增生豬養殖用地。取消15畝上限，保障廢棄物處理等設施用地需要。

　　■ 對話

　　中國農科院農業信息研究所副研究員朱增勇：

　　政策組合拳解決“不敢養沒地養沒錢養”

　　記者：目前，生豬屠宰量降幅多大？

　　朱增勇：今年1-7月份，全國規模以上定點屠宰企業生豬屠宰量同比降幅降低了9.1%。從4月份開始，每個月同比降幅在10%到13%之間。

　　記者：豬肉價格上漲還能持續嗎？

　　朱增勇：因為豬肉生產周期比較長，從母豬飼養到生豬出欄要12-14個月，所以豬肉價格短期內還會保持高位，但是上漲空間有限。預計四季度生豬生產有望止跌企穩，明年豬肉供給將逐步恢復。春節期間，受消費季節性增加，供給或階段性偏緊。

　　記者：國辦的意見多處提出了禁止性要求，如“不得限制養豬業發展”“不得超范圍劃定禁養區”“不得層層加碼禁運限運”等，您如何看待這些要求？

　　朱增勇：2015年開始實施新的環保法，劃出了畜禽養殖的禁養區、限養區和適養區，但我在調研中發現，在南方部分水網地區把限養區也當做禁養區管理，沒有給養殖戶時間去進行糞污處理設施的改造，直接拆遷，導致養殖規模減少。國辦的文件，糾正了這些過度的做法，有利于后期保障已有產能、推動新增產能。

　　記者：養豬業在金融支持方面面臨的問題大嗎？

　　朱增勇：之前，很多養殖戶碰到了貸款的難題。生豬養殖周期比較長，市場風險、疫病風險比較大，屬于高投入、低回報的行業，同時活體是無法抵押貸款的，金融機構不愿意給養殖業貸款。《意見》提出“探索將土地經營權、養殖圈舍、大型養殖機械等納入抵質押物范圍”，就給養殖戶提供了融資渠道，解決了一個老大難問題。

　　記者：您如何評價國辦這個意見？預計多長時間會發揮作用？

　　朱增勇：從非洲豬瘟強制性捕殺補貼、財政補助，到抵押貸款等金融支持、環保、養殖用地等問題，都做出了政策回應，解決了生豬養殖戶不敢養、沒地養、沒錢養的問題。這些政策是廣大養殖戶期盼已久的，給了養殖戶一顆定心丸，對后續提高養豬積極性很有幫助。考慮到，目前自繁自養養殖戶出欄一頭100多公斤的豬，盈利超過1500了，應該說利潤是比較高的，從內部動力來說已經足夠。當前出臺的政策從外部環境為養殖戶提供了補欄增產的保障。同時，還應該考慮到養殖周期比較長、政策落地以及養殖戶決策的滯后性等因素，政策的作用將逐漸發揮出來。

　　追問1

　　當前導致生豬產能下降的主因是什么？

　　湖南農業大學資源環境學院教授吳根義：

　　當前影響生豬產能下降的最主要原因是非洲豬瘟疫情和豬周期同期疊加的影響。由于非洲豬瘟當前還沒有有效的疫苗，一旦爆發疫情，養殖場（戶）損失慘重。其次，按照當前防疫的要求，一旦發現疫情，周邊3公里范圍內的生豬都需要進行撲殺。據媒體分析，截至目前，全國因非洲豬瘟已撲殺生豬1000多萬頭，嚴重打擊了養殖場（戶）的積極性。由于目前這種影響還未消除，農民養豬信心難以恢復，廣大養殖場（戶）人心惶惶，大多數場（戶）空欄觀望，不敢貿然補欄。另外，保險理賠機制還有待進一步理順，很多養殖場（戶）因疫情導致的損失得不到及時賠付，進一步影響了養殖場（戶）的信心。此外，防控措施也沒有得到有效落實，致使豬瘟疫情蔓延。同時，“豬周期”也影響生豬產能下降。目前，受2018年生豬價格走低的影響，母豬存欄下降，從2018年下半年至今，生豬存欄隨之下降，目前正處于豬周期的產能低位。

　　受非洲豬瘟疫情、豬周期下行等因素疊加影響，今年以來，生豬產能出現了10年未有的大幅下降。監測數據顯示，7月比6月又減少生豬存欄3270萬頭。而生豬價格隨之上漲，8月份同比漲幅超過80%，達到歷史最高點。但非洲豬瘟疫情仍未解除，養殖場（戶）普遍擔心“全軍覆沒”“血本無歸”，復產補欄信心嚴重不足。此外，因為生豬等畜禽養殖不能給當地政府帶來稅收，還要占用土地，需要當地政府承擔防疫、食品安全和環保等方面的風險和被追責的壓力，一些地方政府發展生豬等畜禽養殖業積極性不高，甚至借著環保的名義打擊和擠壓養殖業發展。

　　追問2

　　非洲豬瘟疫情為何難以控制，后果是什么？

　　中國農科院環發所副所長朱昌雄：

　　非洲豬瘟通過接觸傳播，具有高致死率。非洲豬瘟傳播途徑復雜，在生豬養殖、屠宰、輸送、消費過程中都有可能傳播。疫情發生后，往往診斷不及時，沒有做到及時有效的控制，疫情迅速擴大，病豬死亡率上升，從而加重經濟損失。

　　其次，非洲豬瘟尚無有效疫苗。非洲豬瘟病毒基因類型多，數量龐大，免疫逃逸機制復雜多樣。現階段已研制的一些疫苗并不具備完全消滅非洲豬瘟病毒的能力。一旦爆發疫情，養殖場（戶）損失慘重。

　　受非洲豬瘟疫情影響，一方面，母豬和生豬存欄持續下降，截至7月，生豬存欄同比下降32.2%，能繁母豬同比下降31.9%；另一方面，養殖場（戶）信心受到嚴重打擊，積極性受挫，不敢復產補欄，致使生豬產能恢復更加困難。

　　追問3

　　劃定禁養區的主要目的是什么？

　　北京中環博宏環境資源公司研究員賈生元：

　　《畜牧法》《畜禽養殖污染防治條例》規定，飲用水水源保護區、自然保護區的核心區和緩沖區、風景名勝區，城鎮居民區、文教科研區等人口集中區以及法律法規規定的其他禁止區域，禁止建設省級政府確定規模養殖標準以上的養殖場。

　　禁養區劃定的首要目的在于防范環境風險，如飲用水水源保護區，一旦規模化養殖場發生污染物泄漏，將導致嚴重的污染后果，損失巨大。其次，規模化養殖場糞尿產生量大，散發的惡臭氣體會影響生產生活環境，因此，規定在城鎮居民區等人口集中區禁止建設規模以上養殖場。三是為了防止破壞風景名勝區景觀、環境和自然保護區的生態系統，禁止在自然保護區的核心區和緩沖區以及風景名勝區建設規模養殖場。

　　應該明確，禁養區依法禁止的是規模以上養殖場所或有污染物排放的養殖場，并不是禁止所有的養殖行為。此外，禁養區劃定一定要嚴格限制在法律法規（包括有立法權的地方人大制發的法規性文件）規定的范圍內，不能隨意擴大，更不能以改善環境為由，利用劃定禁養區清理養殖業，以清理代替治理。

　　2001年，原國家環保總局制定的《畜禽養殖污染防治管理辦法》、2013年國務院頒布的《畜禽規模養殖污染防治條例》、2015年修訂的《畜牧法》，都對禁養區的范圍做出了規定。2015年國務院印發“水十條”，明確要求各地2017年底前完成禁養區劃定和整治。2018年第一例非洲豬瘟疫情發生之后，全國禁養區涉及關閉和搬遷養殖場約1000家，涉及畜禽產能折合生豬約205萬頭，約占全國生豬存欄量的0.6%。可見，禁養區劃定對當前生豬存欄不足的影響甚微。

　　追問4

　　禁養區劃定和管理上存在哪些問題？

　　浙江大學環境與資源學院教授羅安程：

　　由于地方對畜禽養殖環保相關法律法規和政策理解不到位，把握不準，加之一時找不到可行的治理方式，認為養殖就等于污染，要根治養殖污染就必須清理養殖業。一些地方政府于是打著環保旗號，利用劃定禁養區，擠壓和限制包括生豬在內的畜禽養殖業發展。如將所有河流湖庫周邊200米、500米劃定為禁養區，將鐵路公路沿線一定范圍劃定為禁養區，將自然村劃定為禁養區，還有個別縣區打造 “無豬縣”。以致廣大農戶對環保的政策也產生了誤解，認為搞環保就是禁止養豬，“環保禁養”“環保清拆”等說法比較普遍。為此，當前必須進一步明確禁養區的概念、劃定目的、管理要求，進一步規范禁養區的劃定和管理，指導和推動地方堅決、迅速地取消超過法律法規規定范圍的禁養規定。

　　追問5

　　畜禽養殖業會帶來哪些環境問題？

　　重慶大學資源及環境科學學院教授宋福忠：

　　我國畜禽糞污產生量巨大，每年達38億噸。規模化以上畜禽養殖糞污資源化率不足70%。第一次污染源普查數據顯示，畜禽養殖業COD排放量占農業源排放總量的96%，占全國總量的近一半。

　　由于規模化畜禽養殖場糞污產生量較大，如果管理不當、利用不到位，將導致嚴重的污染。規模化養殖場畜禽糞污產生量大而集中，若管理不善，常常散發惡臭氣味，影響生產生活環境。得不到有效利用的糞污，亂堆亂放將會嚴重污染水體。

　　此外，糞污、動物尸體等廢棄物如果處置不當，將會導致疫病傳播，嚴重影響人畜健康。規模以下養殖戶則點多面廣，糞污管理粗放，大量糞便亂堆亂放，是導致一些農村地區生產生活環境惡化的重要原因。

　　因此，畜禽養殖業發展的同時，如果不能解決好糞污治理等環保問題，將嚴重影響區域環境質量的改善和農村居民生產生活環境，同時也將對養殖業生產產生不利影響。為此，必須加強畜禽養殖污染防治，實現畜禽養殖產業健康發展和環境保護的和諧統一。

　　追問6

　　生豬復產補欄可能出現哪些環境問題？

　　中國農業大學教授董仁杰：

　　我國畜禽養殖規模化程度還不高，截至2018年底，生豬養殖規模化率僅為49.1%。規模以下養殖戶產能還占到總產能的一半多，戶數上則是絕大多數，占99%以上，點多面廣。目前，我國規模化養殖場糞污資源化率為70%。調研發現，規模以下養殖戶糞污亂堆亂倒則比較普遍，嚴重影響農村環境質量。

　　生豬補欄復產過程中，規模以下養殖戶將占有重要份額。但絕大多數養殖戶經濟實力差、技術水平低，如果指導和幫扶不到位，大量糞污亂堆亂倒和直排，將會造成嚴重污染。

　　因此，必須加大對既有和新增生豬產能糞污治理和資源化利用的指導力度，積極推行成本低、速度快、易操作的糞污治理和利用模式，如廣西玉林的“截污建池、收運還田”、四川邛崍的“糞涌錢進”等模式。另外，通過培育糞肥經紀人隊伍，提高各種形態糞肥的商品化水平，構建新型種養結合“連接鍵”，以市場化手段和經濟機制防止為了“消納”糞肥導致過量施用產生污染，從根本上對糞污亂排亂放實現有效遏制，保障糞污“用得掉、不排放”。（記者 沙雪良 鄧琦）