農業農村部解讀土地承包“確實權、頒鐵證”：精準測量11億個地塊，確權登記發證率超94%

11月26日，中共中央國務院發布《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》），明確了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，保持土地承包關系長期穩定。

11月28日，國新辦就《意見》有關情況舉行新聞發布會。中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦在發布會上表示，《意見》是一個關于農村土地政策的重大宣示，是一個既管當前又管長遠、“一不動百不搖”的重要制度設計。他介紹，通過確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料。

韓長賦指出，長期穩定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村的長治久安。

承包地確權發證率超94%

韓長賦介紹，現在我國有15億多畝的農村承包地，涉及近兩億農戶。二輪承包自1993年開始，到2023年就開始大批到期，承包到期后如何延包事關農戶的切身利益。

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對此《意見》明確規定：一是堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定；二是延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是30年。

韓長賦表示，具體如何組織實施，還有很多問題需要通過探索來解決。目前來講，首先要把證書發到農民手中。從2014年起，承包地的確權登記頒證開始推進，到2018年底這項工作已經基本完成，今年開始“回頭看”。目前發證率超過94%，下一步要繼續抓好掃尾，做到應發盡發，要把現在農戶的承包地明確下來，進一步確定下來。

韓長賦進一步介紹，通過確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料，通過確權登記摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。

“這項工作在確權登記基礎上，進行頒證，叫‘確實權、頒鐵證’，把改革開放以來的農村土地承包關系，也包括承包的地塊，進一步搞明白、搞清楚。”韓長賦說，農民拿到了證書，對自己的承包地就放心、就踏實，就可以放心流轉自己的土地經營權，也可以開展土地經營權的抵押和擔保。

同時，證書頒發了以后到下一輪承包繼續有效，且不變不換，只需到延包時再統一變更證書記載的承包期限。

韓長賦透露，接下來準備在一部分先期到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點，目前正在組織申報。通過試點來摸索經驗，指導基層探索延包的具體辦法。

不能強迫進城農戶放棄承包地

近年來，隨著城鎮化的加快推進，大量農民進城。數據顯示，全國現在進城務工經商的農民大約是2.88億，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶。

舉家進城落戶的農戶越來越多，他們的承包地如何處置，也日益成為公眾關心和熱議的話題。

對此韓長賦回應，進城農戶的承包地怎么處置，關系到農民的切身利益，也關系到農村社會穩定。“總的講，我們在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要著急，不要急于收回農民的承包地。在土地問題上，要尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。”

這次出臺的《意見》明確提出，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，一方面可以引導他們在依法自愿有償的原則下，將承包地轉讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權、流轉經營權或者通過代耕托管等方式發展多種形式的適度規模經營。

“他自愿，可以在自愿有償的情況下，當然要依法，將承包地退還給集體，或者在集體成員內轉讓他的承包權。他不愿意，就要保留承包權，允許他通過流轉經營權或者通過代耕托管的方式，來發展多種形式適度規模經營。”韓長賦表示，對長期棄耕拋荒承包地的，《意見》也有明確的政策。發包方可以依法采取措施予以糾正，不能長期撂荒。

韓長賦強調，對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意愿，可以示范和引導，但不能搞強迫命令。

多種措施幫助無地少地農民

二輪承包以來，由于人口增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況。韓長賦介紹，通過各地進行的初步調查和統計，大體上這部分農戶占總農戶的0.94%，不到1%。

本次《意見》強調土地承包關系保持穩定并長久不變，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。那么這部分無地和少地的農戶權益該如何保障？

韓長賦表示，總的來說，《意見》不是通過把地打亂重分的方式來解決無地或者少地農戶的問題，有的情況可以本著“大穩定、小調整”的原則進行適當調整，但只是在個別農戶間，還要依法依規進行。

“這主要是考慮要保持承包關系的穩定。”他說，農業家庭經營關鍵是有穩定預期，農民有了長期穩定的自主經營土地，才能有穩定的經營預期和長遠的經營打算，才能放心在土地上謀發展、增加投入、改善生產條件，提高土地的質量。

如果承包地不斷調來調去，一個農戶今年種這塊地，明年種那塊地，就難以愛惜土地、養護土地，甚至可能出現掠奪性地利用土地，這樣農業就難以持續穩定發展。

那么無地少地農戶怎么辦？如何保障他們的基本生活？韓長賦表示，一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地，二輪承包時允許集體有條件可以留不超過5%的機動地；還有新開墾的耕地，以及原承包戶依法自愿交回的耕地，還有承包農戶消亡了，集體依法收回的耕地，通過這些耕地來解決。

另一方面，可以幫助無地少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民愿意流轉的土地。

此外，因為人多地少是我國的基本國情，不能無限地分割耕地來解決這些問題，所以還要從地外做文章，幫助無地少地的農戶提高就業技能、廣辟就業門路。

一方面鼓勵農民工外出進城打工；另外，在實施鄉村振興戰略當中發展鄉村產業，推進農村一二三產業融合，發展倉儲保鮮、冷鏈物流、農產品加工、農村電商等，包括鄉村旅游，擴大農民就業和增收的門路。“當然，可能還有確實生活無著有實際困難的，可以通過提供基本社會保障來解決。”韓長賦說。