2020：積極財政政策該怎么干？

　　新年伊始，面對復雜嚴峻的國內外經濟形勢，人們對于積極財政政策充滿期待：2020年，積極財政政策該怎么干？

　　不久前閉幕的中央經濟工作會議圍繞“繼續實施積極的財政政策”有這樣一段表述：“積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、保基本民生”。這是站在推動經濟高質量發展的平臺上、立足于實現全面建成小康社會和“十三五”規劃目標任務而作出的重大部署，可以預期，相較以往，2020年的積極財政政策將呈現出不少令人矚目的變化。

　　既要“量”的增長，也重“質”的提升

　　作為實施宏觀調控的兩大主要手段之一，積極財政政策當然要協同貨幣、就業、產業、投資、消費、區域等政策，確保經濟運行穩定在合理區間。不過，這里所說的經濟運行在合理區間，并非僅僅著眼于GDP增幅一個指標。除此之外，就業的充分程度與民生的保障和改善狀況等反映GDP質量和效益的指標，也是在視野之內的。在中央經濟工作會議“堅定不移貫徹新發展理念”的語境下，“量”的合理增長和“質”的穩步提升，均系經濟運行保持在合理區間的重要標識。

　　換言之，與對于經濟運行合理區間認識的拓展相契合，積極財政政策的操作須具“雙重”導向，即同時致力于經濟實現量的合理增長和質的穩步提升。并且，在量與質的平衡中，向質的一面傾斜。

　　由此，有別于以往后綴于積極財政政策的諸如要“有力度”、要“加大力度”、要“更加積極”之類的表述，也與2019年要“加力提效”的提法有所不同，中央經濟工作會議對于2020年積極財政政策所作出的新的部署是：“大力提質增效”。

　　既要擴大需求，又重結構調整

　　作為主要基于需求管理理論支撐并啟用于1998年抵御亞洲金融危機沖擊背景下的積極財政政策，歷來以擴大需求為著力點。不過，隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，積極財政政策并非只有擴大需求一個維度。鑒于當前經濟運行的主要矛盾是結構問題，經濟下行壓力又主要源自結構性、體制性、周期性問題相互交織，本著對癥下藥原則，在中央經濟工作會議“著力推動高質量發展”的語境下，一方面，積極財政政策要通過實施逆周期調節擴大有效需求，另一方面，還要以更大的力度、更積極的作為去推動結構調整。

　　換言之，立足于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，積極財政政策的操作須具“雙重”維度——兼容擴大需求和結構調整，并且更加注重推動結構調整。

　　由此，有別于以往局限于“擴大需求”一個維度的積極財政政策配置格局，繼2018年7月中央政治局會議首次采用“積極財政政策要在擴大內需和結構調整上發揮更大作用”的提法之后，中央經濟工作會議對2020年積極財政政策所作出的新的部署是：“更加注重結構調整”。

　　堅決壓縮一般性支出

　　無論是旨在擴大需求，還是旨在結構調整，積極財政政策的基本操作手段無非兩條：減稅降費和擴大投資支出。問題在于，減稅降費也好，擴大投資支出也罷，往往都要以財政赤字為支撐，落實到財政赤字的增列上。不過，隨著供給側結構性改革取代需求管理成為我國宏觀政策的主線，增列財政赤字并非支撐積極財政政策操作的唯一財源。

　　除此之外，通過財政支出結構的優化調整，以削減一般性支出為減稅降費和擴大投資支出騰挪空間，從而分流增列財政赤字的壓力，已經進入支撐積極財政政策操作的財源序列。在中央經濟工作會議“堅決打贏三大攻堅戰，全面做好‘六穩’工作”的語境下，削減一般性支出的意義更加凸顯。不僅增列赤字要以保持宏觀杠桿率基本穩定為約束條件，而且要同防范化解金融風險的要求通盤考量，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

　　換言之，基于底線思維和風險意識，并同“節用裕民”原則相貫通，積極財政政策的操作須立足于“雙重”財源——在“適度”增列財政赤字作為基本支撐的同時，注重削減政府自身支出，以政府過緊日子換取老百姓的好日子。

　　由此，有別于以往減稅降費、擴大投資支出同增列財政赤字彼此依存、高度相關的操作范式，在鞏固和拓展減稅降費成效、保持一定的支出強度和加大轉移支付力度的背景下，中央經濟工作會議對于2020年積極財政政策所作出的新的部署是：“堅決壓縮一般性支出”。

　　確保民生改善和重點領域保障

　　作為一項事關黨和國家事業全局的政策安排，統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定，無疑是積極財政政策的一個重要立足點和出發點。這在財政收入增幅相對較高的時期，比較容易做到。但是，面對經濟下行壓力加大、財政收入增幅持續下降，我國的財政收支矛盾日漸突出。認識到這并非僅僅是我們不得不被迫接受的現實，而且是經濟發展規律的作用使然，如何用好有限的財政資金，把錢花在刀刃上，保證財政運行的可持續性，越來越成為積極財政政策操作中的關鍵選項。在中央經濟工作會議“社會政策要托底”“確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和改善”的語境下，財政資金的撥付或財政支出項目的安排，只能在把握好多重目標平衡的前提下，走“保基本，注重普惠性、基礎性、兜底性”以及“抓重點、補短板、強弱項”的路子。

　　換言之，積極財政政策的操作須通過合理配置財政資金，提高資金使用效率，將民生改善和重點領域支出擺在優先保障系列。

　　由此，有別于以往很少涉及或下沉至財政支出項目層級的情形，中央經濟工作會議對于2020年積極財政政策所作出的新的部署是：“做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、保基本民生”。

　　站在新的歷史起點上，對于2020年的積極財政政策配置格局，我們只有按照變化了的理念、思想和戰略全面地加以理解和認識，才可能看得清、摸得準、不跑偏，才可能真正“對標”“對表”高質量發展要求，以務實管用的財政舉措應對當前經濟運行中的一系列新問題、新挑戰，確保經濟運行在合理區間。

　　（作者系中國社會科學院副院長、學部委員）