2020：積極財(cái)政政策該怎么干？

　　新年伊始，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，人們對于積極財(cái)政政策充滿期待：2020年，積極財(cái)政政策該怎么干？

　　不久前閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議圍繞“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策”有這樣一段表述：“積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅(jiān)決壓縮一般性支出，做好重點(diǎn)領(lǐng)域保障，支持基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”。這是站在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的平臺上、立足于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)而作出的重大部署，可以預(yù)期，相較以往，2020年的積極財(cái)政政策將呈現(xiàn)出不少令人矚目的變化。

　　既要“量”的增長，也重“質(zhì)”的提升

　　作為實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大主要手段之一，積極財(cái)政政策當(dāng)然要協(xié)同貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、區(qū)域等政策，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定在合理區(qū)間。不過，這里所說的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，并非僅僅著眼于GDP增幅一個指標(biāo)。除此之外，就業(yè)的充分程度與民生的保障和改善狀況等反映GDP質(zhì)量和效益的指標(biāo)，也是在視野之內(nèi)的。在中央經(jīng)濟(jì)工作會議“堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念”的語境下，“量”的合理增長和“質(zhì)”的穩(wěn)步提升，均系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間的重要標(biāo)識。

　　換言之，與對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間認(rèn)識的拓展相契合，積極財(cái)政政策的操作須具“雙重”導(dǎo)向，即同時(shí)致力于經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)量的合理增長和質(zhì)的穩(wěn)步提升。并且，在量與質(zhì)的平衡中，向質(zhì)的一面傾斜。

　　由此，有別于以往后綴于積極財(cái)政政策的諸如要“有力度”、要“加大力度”、要“更加積極”之類的表述，也與2019年要“加力提效”的提法有所不同，中央經(jīng)濟(jì)工作會議對于2020年積極財(cái)政政策所作出的新的部署是：“大力提質(zhì)增效”。

　　既要擴(kuò)大需求，又重結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　作為主要基于需求管理理論支撐并啟用于1998年抵御亞洲金融危機(jī)沖擊背景下的積極財(cái)政政策，歷來以擴(kuò)大需求為著力點(diǎn)。不過，隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，積極財(cái)政政策并非只有擴(kuò)大需求一個維度。鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要矛盾是結(jié)構(gòu)問題，經(jīng)濟(jì)下行壓力又主要源自結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，本著對癥下藥原則，在中央經(jīng)濟(jì)工作會議“著力推動高質(zhì)量發(fā)展”的語境下，一方面，積極財(cái)政政策要通過實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)擴(kuò)大有效需求，另一方面，還要以更大的力度、更積極的作為去推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　換言之，立足于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，積極財(cái)政政策的操作須具“雙重”維度——兼容擴(kuò)大需求和結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且更加注重推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　由此，有別于以往局限于“擴(kuò)大需求”一個維度的積極財(cái)政政策配置格局，繼2018年7月中央政治局會議首次采用“積極財(cái)政政策要在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用”的提法之后，中央經(jīng)濟(jì)工作會議對2020年積極財(cái)政政策所作出的新的部署是：“更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整”。

　　堅(jiān)決壓縮一般性支出

　　無論是旨在擴(kuò)大需求，還是旨在結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極財(cái)政政策的基本操作手段無非兩條：減稅降費(fèi)和擴(kuò)大投資支出。問題在于，減稅降費(fèi)也好，擴(kuò)大投資支出也罷，往往都要以財(cái)政赤字為支撐，落實(shí)到財(cái)政赤字的增列上。不過，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取代需求管理成為我國宏觀政策的主線，增列財(cái)政赤字并非支撐積極財(cái)政政策操作的唯一財(cái)源。

　　除此之外，通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，以削減一般性支出為減稅降費(fèi)和擴(kuò)大投資支出騰挪空間，從而分流增列財(cái)政赤字的壓力，已經(jīng)進(jìn)入支撐積極財(cái)政政策操作的財(cái)源序列。在中央經(jīng)濟(jì)工作會議“堅(jiān)決打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面做好‘六穩(wěn)’工作”的語境下，削減一般性支出的意義更加凸顯。不僅增列赤字要以保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定為約束條件，而且要同防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的要求通盤考量，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　換言之，基于底線思維和風(fēng)險(xiǎn)意識，并同“節(jié)用裕民”原則相貫通，積極財(cái)政政策的操作須立足于“雙重”財(cái)源——在“適度”增列財(cái)政赤字作為基本支撐的同時(shí)，注重削減政府自身支出，以政府過緊日子換取老百姓的好日子。

　　由此，有別于以往減稅降費(fèi)、擴(kuò)大投資支出同增列財(cái)政赤字彼此依存、高度相關(guān)的操作范式，在鞏固和拓展減稅降費(fèi)成效、保持一定的支出強(qiáng)度和加大轉(zhuǎn)移支付力度的背景下，中央經(jīng)濟(jì)工作會議對于2020年積極財(cái)政政策所作出的新的部署是：“堅(jiān)決壓縮一般性支出”。

　　確保民生改善和重點(diǎn)領(lǐng)域保障

　　作為一項(xiàng)事關(guān)黨和國家事業(yè)全局的政策安排，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定，無疑是積極財(cái)政政策的一個重要立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。這在財(cái)政收入增幅相對較高的時(shí)期，比較容易做到。但是，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收入增幅持續(xù)下降，我國的財(cái)政收支矛盾日漸突出。認(rèn)識到這并非僅僅是我們不得不被迫接受的現(xiàn)實(shí)，而且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的作用使然，如何用好有限的財(cái)政資金，把錢花在刀刃上，保證財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性，越來越成為積極財(cái)政政策操作中的關(guān)鍵選項(xiàng)。在中央經(jīng)濟(jì)工作會議“社會政策要托底”“確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和改善”的語境下，財(cái)政資金的撥付或財(cái)政支出項(xiàng)目的安排，只能在把握好多重目標(biāo)平衡的前提下，走“保基本，注重普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”以及“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的路子。

　　換言之，積極財(cái)政政策的操作須通過合理配置財(cái)政資金，提高資金使用效率，將民生改善和重點(diǎn)領(lǐng)域支出擺在優(yōu)先保障系列。

　　由此，有別于以往很少涉及或下沉至財(cái)政支出項(xiàng)目層級的情形，中央經(jīng)濟(jì)工作會議對于2020年積極財(cái)政政策所作出的新的部署是：“做好重點(diǎn)領(lǐng)域保障，支持基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”。

　　站在新的歷史起點(diǎn)上，對于2020年的積極財(cái)政政策配置格局，我們只有按照變化了的理念、思想和戰(zhàn)略全面地加以理解和認(rèn)識，才可能看得清、摸得準(zhǔn)、不跑偏，才可能真正“對標(biāo)”“對表”高質(zhì)量發(fā)展要求，以務(wù)實(shí)管用的財(cái)政舉措應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一系列新問題、新挑戰(zhàn)，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

　　（作者系中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員）